曹刚律师

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原《中华人民共和国消防法》和《辽宁省消防条例》起草人之一,公安部《建筑工程消防监督管理规定》《消防监督管理规定》《火灾事故调查规定》起草人之一。代理震惊全国的浙江杭州622保姆纵火案,吉林长春李氏婚纱梦想城724重大火灾,河北固安京东仓库1218火灾,内蒙鄂尔多斯购物中心613火灾,湖南新田1017特大森林火灾,哈尔滨北龙温泉酒店825重大火灾等案件。原任辽宁省消防局法制处处长,参加沈阳商业城特大火灾事故调查,主持沈阳万达广场828特大火灾责任调查工作。现为北京市炜衡(沈阳)律师事务所高级合伙人。律师执业证号121...

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业主举报高层住宅违反防火规范 消防支队拒绝撤销消防验收被判败诉
发布时间:2019-01-06 作者:1546704000 浏览:1349
2018年12月28日,最高法院裁判文书网公布原告卢某、李某诉被告怀化市消防支队不履行法定职责及不服被告怀化市公安局行政复议决定一案的判决结果。原告举报高层住宅存在未按消防规范规定设置环形消防车通道等问题,要求撤销消防验收许可决定,消防支队拒绝撤销,法院最终判决消防支队和复议机关双双败诉。

【简要经过】
原告卢某、李某于2015年1月31日购买怀化市海*房地产开发公司开发建设的海**园住宅。2015年11月6日,怀化市公安消防支队作出《建设工程消防验收意见书》、综合评定该建设工程消防验收合格。2018年5月11日,怀化市消防支队收到原告卢某、李某提交的《举报海**园小区工程违反国家消防技术标准要求消防支队撤销消防验收合格意见并责令整改》(以下简称“举报”),反映海**园小区建设工程不符合《高层民用建筑设计防火规范》第4.3.1条,“高层建筑的周围,应设环形消防车道。当设环形车道有困难时,可沿高层建筑的两个长边设置消防车道”的规定。在海**园小区建设工程仅有沿高层建筑一个长边设置消防车道情况下,要求消防支队敦促开发商海*公司进行整改,但开发商仅进行没有实质作用的微小整改。现要求:一、怀化消防支队撤销怀公消字(2015)第0130号《建设工程消防验收意见书》。二、怀化消防支队责令怀化市海*房地产开发有限公司限期改正在海**园小区建设工程的消防安全违法行为。三、请怀化消防支队依法给予书面回复。

2018年5月15日,怀化市公安消防支队作出《关于怀化市海**园小区举报投诉问题的回复》(以下简称“回复”)称,《建设工程消防验收意见书》依法合规,并就消防通道宽度不符合设计规范和未设置登高作业面及回车场等问题作了说明。5月17日,怀化市消防支队将上述回复送达给原告卢某、李某。2018年7月13日,原告卢某、李某以怀化市消防支队为被申请人向怀化市公安局申请行政复议,复议机关当日受理后,于9月27日作出《行政复议决定书》,决定驳回申请人提起的行政复议申请。原告卢某、李某不服,遂向湖南省怀化市鹤城区人民法院提起诉讼。

【被告答辩】
被告怀化市消防支队辩称:《建筑设计防火规范》(GB50016-2014)自2015年5月1日起实施,原《高层民用建筑设计防火规范》(GB50045-95)同时废止。根据公安部消防局《关于执行新版消防技术规范有关问题的通知》(公消[2015]98号):“新版规范实施之前,建设工程的消防设计已经公安机关消防机构审核合格或者备案的,可按原审核或者备案时适用的规范执行,但鼓励建设、设计、施工及使用单位积极采用新版规范”。按照《建筑设计防火规范》(GB50016-2014)第7.1.2规定:“……对于高层住宅建筑和山坡地或河道边临空建造的高层民用建筑,可沿建筑的一个长边设置消防车道……”《住宅建筑规范》(GB50368-2005)第9.8.1条规定:“10层及10层以上的住宅建筑应设置环形消防车道,或至少沿建筑的一个长边设置消防车道。”海**园小区建筑共2栋,均为26层纯住宅建筑。被告根据公安部消防局《关于执行新版消防技术规范有关问题的通知》要求,于2015年11月6日依据《高层民用建筑设计防火规范》、《住宅建筑规范》,参考《建筑设计防火规范》等国家技术标准规范验收合格。故海**园小区建设工程消防车道的设置符合规范要求,被告作出《建设工程消防验收意见书》依法合规。

被告怀化市公安局辩称: 原告向被告怀化市消防支队递交了举报材料,请求撤销《建设工程消防验收意见书》,其实质是对消防支队出具该建设工程消防验收意见书的行为不服。原告在法定期限内提起行政复议申请。原告于2018年5月11日才向被告怀化市消防支队提交书面材料要求撤销该《建设工程消防验收意见书》,2018年7月13日向本机关提交行政复议申请超过了法定申请和复议期限。被告怀化市消防支队在收到原告卢某、李某的书面材料,并依申请在5日内作出回复,且被告在该回复中对怀公消验字[2015]第0130号《建设工程消防验收意见书》的合法性进行了确认,未存在不履行职责的情形。原告主观认为消防支队拒绝撤销《建设工程消防验收意见书》违法,没有法律依据。被告怀化市消防支队于2018年5月15日作出的《回复》未产生新的权利义务关系,也未侵犯原告的现实利益,不属于《行政复议法》规定可提起行政复议的情形。原告以该回复作为依据提起行政复议,没有事实依据。

【裁判观点】
法院认为,根据《建设工程消防监督管理规定》,公安机关消防机构对当事人请求撤销消防设计审核合格意见、消防验收合格意见的申请,有作出相应处理的法定职责。被告怀化市消防支队在收到《举报》后作出的《回复》中,不仅对原告卢某、李某举报投诉的事项进行了回复,同时还回复《建设工程消防验收意见书》依法合规,即认为该《建设工程消防验收意见书》不应撤销,故《回复》属于具体行政行为。

原告卢某、李某的行政复议请求,实质上是不服被告怀化市消防支队作出的《回复》,而被告怀化市公安局作出的《行政复议决定书》中,虽然认为卢某、李某的行政复议申请超过了法定复议期限以及《回复》不属于可提起行政复议的情形,且最后结论是驳回卢某、李某提起的行政复议申请,但是又认定原告要求确认被申请人不撤销该《建设工程消防验收意见书》的行为违法没有法律依据,即认可《回复》的合法性。由此可见,被告怀化市公安局作出《行政复议决定书》实质上维持了被告怀化市消防支队作出的《回复》。因此,根据《行政诉讼法》相关规定,现原告卢某、李某不服怀化市公安局作出的《行政复议决定书》提起行政诉讼,怀化市消防支队和怀化市公安局是本案共同被告。

关于《回复》是否合法问题。法院认为,本案中,怀化市消防支队未能提供证据证明其在作出被诉行政行为前,依法告知了当事人有陈述和申辩的权利,且其作出的《回复》中未载明证明事实的证据,亦未告知当事人救济的途径和期限,违反《湖南省行政程序规定》的规定,属于程序违法,依法应予以撤销。

关于《行政复议决定书》是否合法问题。法院认为,被告怀化市公安局作出的《行政复议决定书》中,既认为卢某、李某的行政复议申请超过了法定复议期限以及《回复》不属于可提起行政复议的情形,但又对其行政复议请求进行了实体审查并认可了原行政行为的合法性,而最终的复议决定结论则是根据《行政复议法实施条例》相关规定,驳回卢某、李某提起的行政复议申请,明显属于认定事实不清且适用法律错误,依法应予以撤销。

【裁判结果】
2018年12月20日,湖南省怀化市鹤城区人民法院就原告卢某、李某诉被告怀化市消防支队不履行法定职责及不服被告怀化市公安局行政复议决定一案,作出行政判决书(2018湘1202行初153号),判决,一、撤销被告怀化市消防支队于2018年5月15日作出的《关于怀化市海**园小区举报投诉问题的回复》;二、撤销被告怀化市公安局于2018年9月27日作出的怀公复决字[2018]0083号行政复议决定;三、责令被告怀化市消防支队于本判决生效后60日内针对原告卢某、李某提交的《举报海**园小区工程违反国家消防技术标准要求消防支队撤销消防验收合格意见并责令整改》重新作出行政行为;四、驳回原告卢某、李某的其他诉讼请求。

【曹刚律师点评】
高层住宅的消防安全备受社会各界关注,高层建筑的消防设计和施工必须严格执行国家工程建设消防技术标准。本案涉及建设单位没有在高层建筑周围设环形消防车道或沿高层建筑的两个长边设置消防车道,其设计和施工显然是不符合《高层民用建筑设计防火规范》第4.3.1条的规定的。

在消防车道设置方面,原《高层民用建筑设计防火规范》与《建筑设计防火规范》的要求有所不同。按照《消防法》和公安部消防局《关于执行新版消防技术规范有关问题的通知》的要求,被告怀化市消防支队在消防验收时,应按原审核或者备案时适用的原《高层民用建筑设计防火规范》执行。至于《通知》中提出“鼓励建设、设计、施工及使用单位积极采用新版规范”的提法,曹刚律师认为适用于那些比原规范要求更为严格的新规范条文,并且,《通知》没有授权消防机构在消防验收时,有选择不适用原《高层民用建筑设计防火规范》的权力。显然,被告作出的《回复》不符合上级有关新旧规范适用的文件精神。

行政机关执法应当严格遵守法定程序,尤其要注意提高证据意识,行政行为的合法性要用证据加以证明。《湖南省行政程序规定》明确规定,当事人有权对作为定案依据的证据发表意见,提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。同时,还规定行政机关在作出行政执法决定之前,应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利,并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩,行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据,行政机关应当进行审查,并采纳其合理的意见;不予采纳的,应当说明理由。本案被告怀化市消防支队显然没有遵守上述规定。接下来的60日内,怀化市消防支队在按照法院生效判决重新作出行政行为时,应当吸取教训,注意收集证据,听取当事人意见,尊重其陈述申辩的权利。

法院认定被告作出的《关于怀化市海**园小区举报投诉问题的回复》是行政行为,原告卢某、李某的行政复议请求,实质上是因不服《回复》提出的。被告怀化市消防支队于2018年5月15日作出《回复》,原告在2018年7月13日提交行政复议申请,没有超过60日的法定申请复议期限。复议机关一方面以程序性问题作出驳回复议申请的决定,同时又对行政行为合法性进行实质性审查,是法院没有采纳复议机关答辩理由的主要原因。复议机关应当引以为戒,切勿将行政复议作为行政机关的简单背书。
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