2019年12月3日，应急管理部消防救援局公布《大型商业综合体消防安全管理规则（试行）》（简称《规则》）。曹刚律师认为，加强大型商业综合体消防工作非常必要，基层消防救援机构和大型商业综合体、商户及其从业人员，都要积极采取落实与应对措施，在提高消防安全管理同时，要特别注意防范法律风险。

背景

当前，商业综合体已成为城市经济发展的新增长点，对经济发展的贡献度进一步提高。据艾媒咨询《2019-2021中国城市商业综合体大数据与商业决策分析报告》，2018年全国商业综合体带动的零售消费市场规模已经达到36.6万亿元。预计2021年城市综合体带动的零售消费市场规模将突破47万亿元。但是因其建筑规模大、人流物流密、火灾扑救难等风险，火灾防控任务十分艰巨。

大型商业综合体消防工作始终是主管部门消防综合监管重点。2016年4月25日，原公安部消防局印发《关于加强超大城市综合体消防安全工作的指导意见》，对超大城市综合体消防安全工作提出指导意见。2018年7月3日，国务院安委会办公室在全国范围内集中开展大型商业综合体消防安全专项整治，并印发《大型商业综合体消防安全专项整治工作方案，

认识，最严消防新规

对照消防法规和以往文件要求，《规则》减少了建筑防火技术内容，修改了大型商业综合体标准，增加了部分单位人员消防安全职责，提出更为严格建筑防火技术和消防安全管理要求，加强消防队伍建设，细化了消防演练内容和标准。整体呈现制度设计者倾于严管的取向。

一年来，随着机构改革进程，消防综合监管职责发生变化，建设工程消防设计审查验收职责移交住房和城乡建设主管部门，对有关建筑防火技术内容予以调整，也在预料之中。

调整大型商业综合体定义，范围亦随之扩大。

2018年国务院安委会办公室《大型商业综合体消防安全专项整治工作方案》中，大型商业综合体的定义为，已建成投入使用的建筑面积5万平方米（含）以上的集购物、住宿、展览、餐饮、文娱、交通枢纽等两种或两种以上功能于一体的城市商业综合体（不包括住宅和写字楼部分的建筑面积）。按照《规则》，商业综合体是指集购物、住宿、餐饮、娱乐、展览、交通枢纽等两种或两种以上功能于一体的单体建筑和通过地下连片车库、地下连片商业空间、下沉式广场、连廊等方式连接的多栋商业建筑组合体；大型商业综合体为已建成并投入使用且建筑面积不小于5万平方米的商业综合体，住宅和写字楼部分的建筑面积未作扣除处理。

增加部分单位和个人的消防安全职责，消防法规没有规定。

增加产权单位有督促使用单位加强消防安全管理的责任。大型商业综合体实行承包、租赁或委托经营管理时，产权单位不但应当提供符合消防安全要求的建筑物，还要督促使用单位加强消防安全管理的责任。增加各使用单位对共有部分消防安全共同负责。对于大型商业综合体有两个以上产权单位、使用单位的，除各单位对其专有部分的消防安全负责，增加了对共有部分的消防安全共同负责的要求。

增加消防安全责任人进行消防工作检查考核，保证各项规章制度落实；建立消防安全工作例会制度，定期召开消防安全工作例会等两项职责。增加消防安全管理人组织初起火灾扑救，建立消防档案，确定本单位的消防安全重点部位，设置消防安全标识等四项职责。增加保安人员了扑救初起火灾，组织人员疏散的职责。新设从业员工不妨碍疏散，主动接受消防安全宣传教育培训，遵守消防安全管理制度和操作规程；参加单位灭火和应急疏散预案演练；具备三懂三会基本能力，每日到岗后及下班前进行安全检查，监督制止顾客不利于消防安全的行为等五项消防安全职责。

另外，《规则》还提出消防安全管理人任职条件，应当具备与其职责相适应的消防安全知识和管理能力，取得注册消防工程师执业资格或者工程类中级以上专业技术职称。

更为严格建筑防火技术要求，部分内容与相关消防技术标准不一致。

餐饮场所集中布置。餐饮场所宜集中布置在同一楼层或同一楼层的集中区域。《建筑设计防火规范》《饮食建筑设计标准》未作此要求。

厨房防火分隔限于采用隔墙。《饮食建筑设计标准》没有规定厨房应当靠外墙布置，《规则》提出厨房区域应当靠外墙布置；《饮食建筑设计标准》规定厨房有明火的加工区应采用耐火极限不低于2.00h的防火隔墙与其他部位分隔，允许隔墙上的门、窗应采用乙级防火门、窗；《规则》要求扩大至厨房，应采用耐火极限不低于2小时的隔墙与其他部位分隔。

除小型餐饮场所外，位于的地下的中型以上餐饮场所严禁使用燃气。按照《民用建筑设计统一标准》和《城镇燃气设计规范》，公共建筑中在满足规定的通风、排风及排烟条件时，大锅灶和中餐炒菜灶等燃气燃烧器具是可以设置在地下室、半地下室(液化石油气除外)和地上无自然通风房间等场所的。《规则》提出，设置在地下的中型以上餐饮场所（建筑面积大于150平方米或座位数大于75座的餐饮场所）严禁使用燃气。

禁用镜面反光类材料。《建筑内部装修设计防火规范》规定，疏散走道和安全出口的顶棚、墙面不应采用影响人员安全疏散的镜面反光材料。《规则》提出疏散门、疏散通道及其尽端墙面上不得有镜面反光类材料遮挡、误导人员视线等影响人员安全疏散行动的装饰物。

禁用可变方向的疏散指示标志。建筑高度小于250米民用建筑，有两种以上疏散方案的，《消防应急照明和疏散指示系统技术标准》允许采用可变换指示方向的疏散指示标志。《规则》提出，建筑内不得采用可变换方向的疏散指示标志。

扩大儿童活动场所范围。《建设工程消防监督管理规定》及《建筑防火设计规范》均规定为“托儿所、幼儿园的儿童用房和儿童游乐厅等儿童活动场所”。《规则》将儿童培训机构和设有儿童活动功能的餐饮场所作为儿童活动场所，不应设置在地下、半地下建筑内或建筑的四层及四层以上楼层。

严格限制建筑材料。《建筑设计防火规范》和《物流建筑设计规范》中，芯材为不燃材料且耐火极限应符合规范有关规定时，建筑中的非承重外墙、房间隔墙和屋面板是可以采用金属夹芯板材的。《规则》提出，仓储场所不得采用金属夹芯板搭建。

更为严格的消防安全管理要求，消防法规没有规定。

餐饮场所严禁使用甲、乙类液体燃料。《规则》规定餐饮场所严禁使用液化石油气的同时，也严禁使用甲、乙类液体燃料。

严禁吸烟烧香等明火。建筑内严禁吸烟、烧香、使用明火照明，演出、放映场所不得使用明火进行表演或燃放焰火。

宣传条幅应不燃难燃材料。《规则》要求，大型商业综合体内部使用的宣传条幅、广告牌等临时性装饰材料应采用不燃或难燃材料制作。

停用消防设施要公告提示。《规则》要求，因维修等原因需要停用建筑消防设施的，除严格按照消防安全管理制度履行内部审批手续，制定应急方案，落实防范措施外，还应当在建筑主要出入口醒目位置公告。

建立双向的信息联络沟通机制。《规则》要求，消防控制室与商户之间应当建立双向的信息联络沟通机制，确保紧急情况下信息畅通、及时响应。

创设有关应急预案评估论证，消防演练和消防队伍的规定.灭火和应急疏散预案进行专家评估论证。《规则》要求，总建筑面积大于10万平方米的大型商业综合体，应当根据需要邀请专家团队对灭火和应急疏散预案进行评估、论证。

消防救援机构参与企业消防演练。《规则》要求，消防演练方案宜报告当地消防救援机构，接受相应的业务指导。总建筑面积大于10万平方米的大型商业综合体，应当每年与当地消防救援机构联合开展消防演练。

微型消防站可能至少设置2个。原公安部消防局《消防安全重点单位微型消防站建设标准（试行）》规定，除按照消防法规须建立专职消防队的重点单位外，其他设有消防控制室的重点单位，建立重点单位微型消防站。《规则》要求，大型商业综合体的建筑面积大于或等于20万平方米时，应当至少设置2个微型消防站。

特大型商业综合体要设置专职消防队。根据《消防法》和公安部、发改委等十三部（局、委）下发《关于规范和加强企业专职消防队伍建设的指导意见》，大型核设施单位、大型发电厂、民用机场、主要港口；生产、储存易燃易爆危险品的大型企业；储备可燃的重要物资的大型仓库、基地；前面规定以外的火灾危险性较大、距离国家综合性消防救援队较远的其他大型企业；距离国家综合性消防救援队较远、被列为全国重点文物保护单位的古建筑群的管理单位。这五类单位应当建立单位专职消防队，承担本单位的火灾扑救工作。《规则》要求，建筑面积大于50万平方米的大型商业综合体应当设置单位专职消防队，单位专职消防队的建设要求应当符合现行国家标准的规定。

落实，在法治框架内

《规则》反映出主管部门对大型商业综合体的消防综合监管思路，预计在试行一定时间后，会将成熟经验提升至消防法规和技术标准，因此，基于前面的认识，曹刚律师就《规则》落实谈几个观点：

之前承办某案件，曾出现过保安人员是否负有扑救初起火灾职责的争论。《规则》明确，大型商业综合体保安人员有扑救初起火灾，组织人员疏散的职责。《规则》经营、服务人员的消防安全职责做了详细具体规定，既有益落实岗位消防安全责任，也有益于企业、公众和自身消防安全。

落实消防安全管理人应当取得注册消防工程师执业资格或者工程类中级以上专业技术职称的要求，需要有法律法规依据。国务院《消防安全责任制实施办法》针对火灾高危单位的消防管理，只有鼓励消防安全管理人取得注册消防工程师执业资格的内容，没有强制性规定。《安全生产法》对生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员，只是规定必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力，没有规定资格、职称和学历等任职条件。对于注册安全工程师，《安全生产法》规定，危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作。对于其他生产经营单位，法律规定的是鼓励聘用注册安全工程师从事安全生产管理工作。企业尤其是大型商业综合体的消防安全管理人，通常都是高级管理人员，除具备一定消防知识外，更要具备企业经营管理能力。现行《注册消防工程师管理规定》，虽然执业范围中有消防安全管理，但没有消防安全管理人应当取得注册消防工程师执业资格的规定内容。

儿童培训机构或将受制于租金压力。据上海市商务发展研究中心《上海城市商业综合体发展情况报告 (2017-2018)》显示，2017年全市城市商业综合体平均日租金7.9元/平方米/天。据艾媒咨询《2019-2021中国城市商业综合体运行大数据与商业决策分析报告》，与儿童经济等关联度高的体验业态呈持续增长。儿童培训机构若按照《规则》要求，选择在大型商业综合体一至三层经营，将面临着租金升高的压力，部分儿童培训机构可能选择退出。

餐饮是大型综合商业体主要业态，据有关统计数据，商业综合体内餐饮业的营业面积、入驻商户、营业额仅次于商品零售，业态占比30%。但《规则》有关布局、位置、防火分隔和燃气使用等要求更为严格，餐饮场所可能面临在选址、装修和设施设备方面整改压力。

虽然《规则》不是部门规章或者消防技术标准，但也具有普遍约束力。

《规则》与建设工程消防设计审查验收的关系。住建部门依据是国家工程建设标准和消防技术标准进行建设工程消防设计审查验收，对于《规则》中餐饮场所防火分隔，可变方向疏散指示标志，仓储场所建筑材料等技术要求，与国家工程建设标准和消防技术标准规定不一致，不会成为确定合格与否的理由。大型商业综合体整体或者局部，无论是已经通过消防审核验收，还是通过审核尚未验收的项目，均应如此。

曹刚律师认为，《规则》内容与消防法规规定不一致或者存在冲突的，应当以消防法规的规定为准。除非企业为提升消防安全防范能力自愿履行，否则对于确实无法执行的，消防救援机构不应以违反《规则》为理由，确定为火灾隐患责令整改或者给予行政处罚。

在行政规范性文件的制定和监督方面，行政法规和国务院文件有明确规定。

国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）提出，严禁越权发文。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责，严禁以部门内设机构名义制发行政规范性文件。不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项等。

国务院办公厅《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）提出，在制定有关行政法规、规章、行政规范性文件过程中，各地区、各部门要科学评估拟设立制度对各类企业、行业可能产生的影响及其程度、范围，对企业切身利益或者权利义务有重大影响的，要充分听取有代表性的企业和行业协会商会以及律师协会的意见。除依法需要保密的外，要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见。制定与企业生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，要结合实际设置合理的缓冲期，增强制度的可预期性，为企业执行制度留有一定的准备时间。

《优化营商环境条例》即将于2020年1月1日起施行。其中第十一条规定，市场主体依法享有经营自主权。对依法应当由市场主体自主决策的各类事项，任何单位和个人不得干预。第六十四条规定，没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预市场主体正常生产经营活动。

曹刚律师认为，尽管可能存在合法性有效性的歧义，落实《规则》仍是消防安全责任主体是不二选择。大型商业综合体的产权单位、使用单位，要根据自身客观实际，修改完善各项消防安全管理制度和消防安全操作规程，落实《规则》提出的各项消防安全管理措施，积极主动防范火灾及相关法律责任风险。毕竟《规则》尚属试行，单位和个人还是有责任积极参与提出合理化建议的；消防救援机构收集整理社会各界的意见建议，修改完善相关消防管理要求，符合推进治理体系和治理能力现代化建设总目标的要求。

曹刚律师是《中华人民共和国消防法》和《辽宁省消防条例》起草人之一。辽宁省自然科学技术成果奖获得者。北京市炜衡火灾爆炸与应急管理法律专委会主任。北京市炜衡（沈阳）律师事务所高级合伙人。律师执业证号1210120********75。网站http://www.caolawyer.com.cn/。预约电话13066773119/02431211523