【作者】张榆 【作者单位】浙江省高级人民法院

【裁判要旨】对火灾事故调查报告的批复虽然内容未包含直接处理决定，并在刑事诉讼中作为证据使用，但不能因此得出对相对人合法权益不产生确定影响的结论，进而否定其可诉性。是否属于行政诉讼受案范围，关键应从批复的本质特征、法律效果判断是否属于对相对人的权利义务产生实际影响的行政行为。 □案号　一审：(2018)浙07行初227号　二审：(2019)浙行终59号

【案情】 原告：浙江省兰溪市爱蕊化妆品制造有限公司(以下简称爱蕊公司)。 被告：浙江省兰溪市人民政府(以下简称兰溪市政府)。 2015年2月10日，原告爱蕊公司厂区内发生火灾，造成周边房屋和企业财产受损。2015年4月13日，兰溪市公安消防大队作出火灾事故认定书，认定起火原因为爱蕊公司操作工陈文兵在化料过程中，化料锅中油料沸溢流淌至煤炉上引起火灾。2015年2月11日，被告兰溪市政府成立由公安局、消防大队、监察局、安监局等有关单位组成的“2.10”火灾事故调查组。同年4月20日，事故调查组作出火灾事故调查报告，认定该火灾事故为一起责任事故，爱蕊公司应对事故负主要责任，法定代表人曹国庆负有重要领导责任，事故当事人陈文兵负事故直接责任，建议由公安、司法机关进一步处理。同年4月22日，被告批复同意火灾事故调查报告。

2016年6月13日，兰溪市人民法院作出了(2015)金兰刑初字第480号刑事判决，认定曹国庆犯重大事故责任罪，判处有期徒刑3年。曹国庆不服，提出上诉。

2016年9月22日，金华市中级人民法院作出(2016)浙07刑终821号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。

2018年2月10日，曹国庆刑满释放。 2018年7月24日，爱蕊公司提起行政诉讼，请求撤销对“2·10”火灾事故调查报告的批复。

【审判】 金华市中级人民法院认为，根据最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。根据该规定，如果行政行为已对相对人的权利义务产生实质性或具体的影响，则该行为应具有可诉性；如果行政行为对相对人的权利义务仅仅是产生了一定的影响，但该影响并非实际影响，而是笼统的，则该行政行为不具有可诉性。本案中，被告批复行为的指向为火灾事故调查报告，而该报告主要是明确事故发生的原因和性质，建议由公安、司法机关进一步处理。因此，当事人应承担的具体责任、赔偿方式、赔偿数额等，均有待具有相应职权的部门在查证之后综合考虑多方面因素才能确认。兰溪市法院作出(2015)金兰刑初字第480号刑事判决，认定曹国庆犯重大事故责任罪，是依据包括火灾事故调查报告在内的28组证据作出的综合认定，火灾事故调查报告并不直接决定刑事判决的结果。因此，被告对火灾事故调查报告的批复行为不会对原告的权利义务产生直接的、实际的影响。对原告的起诉，依法应当予以驳回。金华中院一审裁定驳回原告的起诉。 爱蕊公司不服一审判决，提起上诉。

浙江省高级人民法院审理认为，本案的核心争议是对涉案火灾事故调查报告的批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。涉案火灾事故发生在生产过程中，涉案调查报告的内容载明系根据安全生产法、《生产安全事故报告和调查处理条例》和消防法等法律法规作出。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复……有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，兰溪市政府作出对涉案火灾事故调查报告的批复系依法行使法定职权的行为。被诉批复虽然未向爱蕊公司送达，但已经在兰溪市法院(2015)金兰刑初字第480号刑事附带民事判决中以证据的形式外化，并非行政机关内部行为。涉案火灾事故调查报告经过批复后，涉案事故的原因、性质及责任已被明确界定，包括认定爱蕊公司应对本次事故负主要责任等，该认定对后续处理产生拘束，成为后续刑事或行政、民事等处理程序的一个重要依据。爱蕊公司的权利义务自此已被设定，这种设定并不从属或依附于其后进行的处理行为，亦不必然被其后的处理行为所吸收，故被诉批复并非一种过程性的行政行为，而是对当事人的权利义务产生了直接影响。综上，涉案批复系针对特定主体就特定事项作出，对上诉人的权利义务产生实际影响，构成可诉的行政行为。原审法院以该批复不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉，属适用法律错误，依法应予纠正。上诉人的上诉理由成立，法院予以采纳。 浙江省高院一审裁定：

一、撤销金华中院(2018)浙07行初227号行政裁定；
二、指令金华中院继续审理本案。

【评析】 涉案火灾事故调查报告的批复内容为同意该调查报告。调查报告经过批复产生法律效力，故该批复的法律效果是通过调查报告的内容予以承载和体现，二者构成一个整体。本案的争议焦点是对火灾事故调查报告的批复是否可诉，对此，存在不同观点。第一种观点认为，涉案调查报告具有建议性，只是建议司法、行政机关对相关单位和人员作出处理，并未直接设定当事人的权利义务，故其批复不可诉；第二种观点认为，涉案调查报告具有证据性，既然在刑事诉讼中作为证据使用，意味着不一定会被采纳，对当事人权利义务的影响是不确定的，故其批复不可诉；第三种观点认为，涉案调查报告经批复后对当事人的权利义务产生实际影响，批复是一种独立的行政行为，故可诉。

笔者同意第三种意见，即判断一个事项能否纳入行政诉讼受案范围，需考察两个要素，一是必须属于行政行为，二是必须对相对人的权利义务产生实际影响。涉案调查报告的批复符合上述要件，具体分析如下：

一、涉案调查报告的批复是具有行政法效力的行政行为 被诉调查报告的批复是否具有可诉性，首先应当从批复的内容和形式分析是否符合行政行为的特征。涉案火灾事故调查报告系由兰溪市公安局、消防大队、监察局、安监局等多家机构共同成立的调查组作出，内容包括事故发生经过和救援情况、事故原因和性质、责任认定以及对事故责任者的处理建议等。
1.涉案调查报告兼具安全生产事故调查报告与火灾事故调查报告的特点。根据《火灾事故调查规定》第三十二条、第三十三条规定，较大以上火灾事故还需在火灾事故认定书之外制作事故调查报告。而较大的火灾事故往往发生在生产活动中，同时也构成安全生产事故。涉案火灾即是发生在生产过程中，调查报告中载明是根据《生产安全事故报告和调查处理条例》和《浙江省生产安全事故报告和调查处理规定》等法律规范作出，在进行责任认定时，依据的是消防法和安全生产法等。故涉案火灾事故发生在爱蕊公司的生产过程中，既具有火灾事故的特点，也具有安全生产事故的特征。
2.涉案调查报告的批复系行政主体依据法定职权作出的行政行为。安全生产法第八十三条第一款规定：事故调查处理应当查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条规定：负责事故调查的人民政府应当对事故调查报告作出批复……有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。即在事故调查报告中确定事故责任，由政府进行批复，是处理安全生产事故的法定程序。本案中，兰溪市政府作为行政主体，依据法律法规的授权，对涉及特定事件和对象的火灾事故调查报告作出批复，是在行政管理活动中行使行政职权的行为，具有行政行为的特征。
3.涉案调查报告的批复具备可诉行政行为的外部性特征。涉案调查报告及批复虽未向相对人送达，未对外公开发布，从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，属于内部行政行为，但兰溪市法院作出的(2015)金兰刑初字第480号刑事判决书中，火灾事故认定书和火灾事故调查报告均被作为证据使用，认定书用来证明起火原因，调查报告用来证明事故责任，并作为对曹国庆定罪暈刑的重要依据。故涉案调查报告及批复的效力不再限于行政机关内部，而是已经通过刑事判决被外化，为行政相对人所知悉，产生外部法律效力。
4.作为证据使用与构成独立的行政行为并不冲突。消防法第五十一条第三款规定：“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”可见，火灾事故认定书往往在后续处理程序中作为证据使用，涉案调查报告经过批复后亦是在刑事诉讼程序中作为证据使用。一般而言，可诉的行政行为应是直接对当事人的权利义务产生影响的行为。从理论上讲，证据需要经过庭审质证，最终能否被法院采纳具有不确定性，故不必然对当事人的权利义务产生影响。但本案中，涉案调查报告在作为证据的同时，也构成一个行政法意义上的行政行为，二者并不冲突。作为证据使用时，强调的是在诉讼程序中该调查报告对案件事实和责任的证明力，只解决其证明内容在个案当中能否被采信的问题；而作为一个行政行为，对事故责任的认定本身具有相对独立的价值，不依附于后续的行政处罚或刑事诉讼程序，可以在本次刑事诉讼之外运用，如涉案事故可能还涉及民事上的损害赔偿责任，也需要根据涉案调查报告的责任认定确定当事人的过错程度，进而决定民事赔偿份额。所以，涉案调查报告既可以作为证据使用，也具有行政行为的独立价值。
5.涉案调查报告并非专业技术鉴定行为。《火灾事故调查规定》第二十九条规定：“公安机关消防机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因的认定。”本案中，火灾事故认定书是由兰溪公安消防大队作出的，内容为起火原因认定，未涉及责任认定。火灾事故认定是公安消防机构对火灾产生原因的客观评价，是一种专业技术鉴定行为，不是一种独立的行政行为。鉴定行为是鉴定人运用专门知识或技能从科学角度对专门性问题的起因、过程、结果等进行分析、鉴别，作出判断。鉴定得出的是事实性结论，只解决事实层面的问题，而不涉及责任判断。而涉案调查报告虽然是建立在火灾事故认定书基础之上，但其主要内容是进行了事故责任的界定。责任认定是在查清火灾事故的事实后，根据当事人的行为与事故之间的因果关系，以及其在事故中所起作用，结合法律规定而作出的结论，属于运用法律法规的行为，而非鉴定行为。

二、涉案调查报告的批复对当事人的权利义务产生实际影响 最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》第1条规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。可见，被诉批复是否具备可诉行政行为的特征，还要审查是否对特定对象的合法权益产生影响。涉案调查报告是调查组依据法律法规的授权，通过现场勘查、鉴定、调查情况等程序，在综合分析事故原因的基础上，对有关单位和人员进行责任认定，虽然没有直接设定当事人应承相的具体民事、刑事、行政责任，但经政府批复后，事故的原因和性质、爱蕊公司在其中要承担的责任，已被明确界定。该认定具有公定力和约束力，会使行政相对人确定地处于违法者的法律地位，并成为后续追究其民事、行政、刑事责任的重要依据：在刑事案件中，曹国庆被认定为重大事故责任罪，其对事故应承担责任的主要依据就是涉案调查报告。涉案调查报告为后续的具体处理程序确定了责任性质及程度，产生拘束力，而非仅仅是建议性，后续的处理是建立在责任认定的基础之上。故涉案批复系针对特定主体就特定事项作出，对当事人的人身自由、财产权利等都会产生重大不利影响，因而是可诉行政行为。

三、刑事诉讼中对证据的审查不能取代行政诉讼对行政行为的审查 否定涉案调查报告的批复可诉性的一个观点认为，涉案批复经过刑事诉讼程序审查，已被采信，再纳入行政诉讼受案范围，可能导致诉讼程序的冲突和诉讼资源浪费。对此，笔者有不同看法。 首先，审查角度不同。从司法实践看，在刑事诉讼程序中，国家机关作出的责任认定具有其他证据难以取代的公信力，在证据之间存在冲突时，其证明力远大于当事人自己提供的证据或陈述。刑事诉讼程序对证据的审查和质证侧重于证据特性，即真实性、合法性、关联性，不同于对行政行为本身的审查。行政机关出具的事故责任认定只要具备真实、程序合法的形式特征，在刑事诉讼中通常就会被采信。而行政诉讼中，对火灾事故调查报告及批复行为的合法性审查，是从行政行为的职责权限、调查取证程序、相关证据、法律法规依据等方面予以全面审查判断，而这些可能影响调查结论的环节往往未能进入刑事诉讼证据审查的视野。 其次，举证责任分配不同。在刑事诉讼的举证、质证中，当控方举出火灾事故调查报告作为证据时，被告人如果质疑该证据的效力，则负有举证责任，需提出充分的理由或一定的相反证据。而刑事诉讼的被告人往往处于羁押状态，又没有直接参与火灾事故调查的过程，很难提出否定调查报告的有力证据，在收集证据、举证能力方面存在弱势，容易造成实质上的不平等。而行政诉讼程序则不同，行政诉讼法第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”即行政诉讼中，原告如果对行政行为的合法性提出异议，则应由被告即政府一方承担证明行政行为合法的举证责任，公民一方在诉讼中处于有利地位。 综上，将火灾事故调查报告的批复纳入行政诉讼受案范围，符合我国行政诉讼法不断加强保护行政相对人救济权的法治理念，有助于监督行政机关依法公正履行事故调查责任，更好地保护行政相对人的合法权益。