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曹刚律师

原《中华人民共和国消防法》和《辽宁省消防条例》起草人之一，公安部《建筑工程消防监督管理规定》《消防监督管理规定》《火灾事故调查规定》起草人之一。代理震惊全国的浙江杭州622保姆纵火案，吉林长春李氏婚纱梦想城724重大火灾，河北固安京东仓库1218火灾，内蒙鄂尔多斯购物中心613火灾，湖南新田1017特大森林火灾，哈尔滨北龙温泉酒店825重大火灾等案件。原任辽宁省消防局法制处处长，参加沈阳商业城特大火灾事故调查，主持沈阳万达广场828特大火灾责任调查工作。现为北京市炜衡（沈阳）律师事务所高级合伙人。律师执业证号121...

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解读消防三定方案

发布时间：2020-01-04 作者：1578067200 浏览：8954

消防改革自2018年启动以来，已近20个月了，各项改革措施逐步出台。日前，曹刚律师通读网上有关消防救援队伍三定方案之后，发表如下解析观点，供参考：

职能方面
应急管理部消防救援局确定有八项职责，总队及以下单位确定有九项职责。除已经移交住建部门的建设工程消防监管职责，以及前期深化执法改革中调整职责外，三定方案基本保留原公安部消防局职责，未做大的调整，主要有以下五点理解：

一是与应急管理部火灾防治管理司存在职能重叠。按照应急管理部三定方案，火灾防治管理司有指导消防监督、火灾预防、火灾扑救工作，拟订国家综合性应急救援队伍管理保障办法并组织实施的职责，而消防救援局三定方案中，也承担者组织指导火灾预防、.消防监督执法以及火灾事故调查处理相关工作的职责。

二是有关消防安全综合监管职能。消防救援局三定方案中有“依法行使消防安全综合监管职能”的新提法。“综合监管职能”源自《安全生产法》第九条。消防救援局隶属于应急管理部，作为消防安全综合管理机构，在履行消防安全综合监管职能时，依据《消防法》，更要依据《安全生产法》，对各部门、各地方和各行业、各领域的消防工作进行监督、检查、指导、协调等宏观指导和综合管理。地位提高了，担子也重了。

三是突出应急救援主力军和国家队的作用。消防救援局三定方案，提出“城乡综合性消防救援工作”的表述，以及对综合性消防救援预案编制、信息化和应急通信建设保障、消防救援各类队伍建设、管理、调度指挥、协调动员等方面职责的规定，很显然是为更好发挥应急救援主力军和国家队的作用，是对国家综合性消防救援队伍的高度重视和殷切期待。

四是消防救援局不属于完全行政执法主体。应急管理部三定方案，明确政策法规司承担规范性文件的合法性审查和行政复议、行政应诉等工作。消防救援局三定方案中则没有类似规定，法规与社会消防工作处则无相关职责规定。意味着消防救援局受应急管理部相关机构的内部执法监督。根据《行政复议法》，当年的公安消防机构定位为“法律法规授权组织”，虽以自己名义实施行政行为，但无行政复议职权。因此，可以说在行政执法主体方面，延续了消防改制前的定位。

五是消防救援局在法规标准制定方面起参与作用。按照应急管理部三定方案，政策法规司具有组织起草相关法律法规草案和规章的职责，消防救援局三定方案，相关职责是参与起草消防法律法规和规章草案，拟订消防技术标准并监督实施，

机构方面。
消防救援局内设机构有新增撤并整合，机关编制人数增加70人。

按照消防救援局三定方案，应急管理部消防救援局设16个处室、2个部门，包括办公室、指挥中心、作战训练处、特种灾害救援处、信息通信处、机关党委（组织教育处）、人事处、队务处、纪检督察室（巡视工作办公室）、审计室、防火监督处、法规与社会消防工作处、科技处、新闻宣传处、后勤装备处、财务处。另设灭火救援指挥部和政治部。与之前对比，新设了特种灾害救援处、机关党委（组织教育处），撤销了政策研究处和管理处。原法规标准处和社会消防工作指导处合并为法规与社会消防工作处，原后勤处、装备处合并为后勤装备处。

据公开资料，2009年4月16日，中央编办批准为原公安部消防局增加编制员额50人，总编制员额为150人。此次三定方案，应急管理部消防救援局机关行政编制220名，较之前增加70人，增幅明显。总队及以下单位，区分一类、二类、三类消防救援总队，机关处室分别不超过16个、15个、14个，训练总队机关处室不超过10个，设灭火救援指挥部、政治部。除取消原有的防火监督部、后勤部之外，处室的数量没有明显变化。

编制方面
与之前相比基本持平。

据公开资料，至2008年9月24日，全国公安消防部队编制160757人。2018年消防改制启动时，权威媒体报道全国消防救援队伍人数近17万。此次三定方案，编制人数与之前基本持平，总数（含消防救援局）164993人，其中干部56276人，消防员108717人。干部编制比例达到34%。

如果继续沿用之前防火监督干部占30%编配比例，全国从事防火监督执法干部人数可达到16883人。即便移交建设工程消防监管职能，实行“双随机一公开”执法方式，消防安全综合监管力量仍显不足。

目前来看，人数不足仍是制约消防救援任务和消防安全综合监管工作的关键因素。今后，随着经济社会发展和国家财力增长，国家综合性消防救援队伍的规模会随之扩大，但幅度和进度不会过于乐观。关键是要解放思想，督促引导各地因地制宜发展多种形式消防队，尤其是扶持鼓励民间消防救援队伍发展和建设。

关于三年磨合期。
曹刚律师认为，确定三年磨合期，暂不明确队伍行政级别，以及在磨合期内根据磨合情况及时规范领导职数配备等问题，是出于保持队伍稳定，保持队伍有生力量和战斗力，圆满完成改革任务的考虑。消防改制前，原公安部消防局为正军职单位，相当于省部级单位，各省消防总队一般为正师职单位，有少数的高配为副军职，相当于地市级、副省级。以消防救援队伍的规模、职能，特别是在国家治理体系中的地位和作用，确定为省部级、地市级单位的想法不现实。

如前所述，消防救援队伍要在三年磨合期内，落实职能、机构和编制方案，在发挥应急救援主力军和国家队作用，依法行使消防安全综合职能面，出色履行职责，圆满完成机构改革任务。可以说，当前消防救援队伍面临的最根本任务，就是要顾全大局经得起考验。一旦答卷成绩不理想，......。

三定方案不能解决的问题。
三定方案是定职能、定机构、定编制，对于备受基层消防员关注的待遇、权益等，不是三定方案的规定范围，可通过其他相关政策文件加以明确。对于当前社会各界普遍关心的消防监管“双随机一公开”与“专项整治全覆盖“的协调，火灾事故调查中群众利益保护，消防安全综合监管中渎职风险防范等问题，希望今后在制修订相关法律法规时，会予以重点考虑。注意要体现开门立法、民主立法、科学立法的精神，切勿闭门造车。

曹刚律师是《中华人民共和国消防法》和《辽宁省消防条例》起草人之一。辽宁省自然科学技术成果奖获得者。北京市炜衡火灾爆炸与应急管理法律专委会主任。北京市炜衡（沈阳）律师事务所高级合伙人。

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